国浩视点 | 疫情影响下工程损失、费用分担及价格调整规则研究

随着新冠疫情得到基本控制，各企业的开工、复工提上日程。建筑业，作为国计民生的重点行业，如何处理好新冠疫情对过去、将来一段时间的影响，厘清清晰、可行的损失分担规则，极为重要。目前，各地均推出了相关的指导意见，为合理减少疫情对建筑企业的影响，提供了有益的借鉴。对此，笔者拟在本文中，尽量梳理目前出台的规则，系统地研究在疫情影响下：工期顺延、各类损失分担、价格调整等相关问题。

一、各地出台的指导意见

截止2月24日，各地先后出台了约15份意见，主要有：

在15份意见和通知中，主要包含如下几个方面的内容：

1. 工期顺延问题；

2. 停工期间损失问题；

3. 疫情防控费用问题；

4. 人工、材料设备、机械价格上涨问题；

5. 赶工费用问题。

接下来，对前述问题，进行逐一分析。

二、工期顺延问题

目前，在新冠疫情属于不可抗力事件认识的前提下，各地均肯定承包人具有顺延工期的利益。

但针对工期具体应当如何调整，存在不同的做法：

1. 湖南省认为：未复工项目，工期应按照《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第9.10条不可抗力的规定予以顺延，顺延工期计算从2020年1月23日起（湖南省决定启动重大突发公共卫生事件一级响应）至解除之日止；已复工项目，双方协商，合理顺延工期。

2. 甘肃省认为：未复工的项目，工期应按照《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500-2013)(以下简称“清单规范”)有关不可抗力的规定予以顺延；已复工项目，双方协商，合理顺延工期。

3. 山东省认为：未开复工的项目，顺延工期一般应从接到工程所在地管理部门停工通知之日起，至接到复工许可之日止；已复工项目，顺延工期由工程发承包双方根据工程实际情况协商确定。合同工期内已考虑的正常春节假期不计算在顺延工期之内。

4. 山西省认为：未复工项目，顺延工期计算从山西省政府决定启动重大突发公共卫生事件一级响应（2020年1月25日）之日起至解除之日止。合同工期内已考虑的正常冬季停工不计算在顺延工期内。疫情防控期间在建项目已复工或已签订合同未开工，建设工程合同双方应结合实际合理确定顺延工期。

5. 宁波市认为：未能复工的项目，顺延工期计算从2020年1月23日起至浙江省重大公共突发卫生事件一级响应解除之日止（扣除春节法定节假日时间）。已复工项目，发承包双方应根据疫情防控的实际情况，综合考虑人工、材料紧缺、施工降效等因素，友好协商合理顺延工期。

从上述做法可知：

1. 工期顺延问题，应首先区分，未复工项目和已复工项目。

2. 针对未复工项目，工期顺延的开始时间，主要有两种做法，一种是以当地重大公共突发卫生事件一级响应启动之日，如湖南省、山西省、宁波市；一种是以工程所在地管理部门停工通知之日，如山东省。

3. 针对未复工项目，工期顺延的结束时间，与工期顺延的开始时间对应，也存在两种做法，一种是以当地重大公共突发卫生事件一级响应解除之日，如湖南省、山西省、宁波市；一种是以工程所在地管理部门发布复工许可之日，如山东省。

4. 针对已复工项目，因发包方与承包方对于工期应当如何顺延，更有判断性。故意见均将工期顺延的问题交给当事人协商处理。

针对前述做法，笔者认为：

1. 工期顺延，区分未复工项目和已复工项目，并将已复工项目交给当事人协商处理，笔者予以赞同。因为已复工项目中，当事人对于项目的防控情况、人工、材料、施工效率等，具有信息优势和迫切的利益，故政府不宜干预。

2. 针对未复工项目的工期顺延开始时间，应当以当地重大公共突发卫生事件一级响应启动之日作为依据。因为新冠疫情作为突发公共事件，其具有突发、持续、紧急等方面的特征，其对于工程项目的影响，也是突然的、持续的。若将工期顺延开始时间，交由当事人协商，势必存在高额的沟通成本，以及存在实际上的难度。而且，该时间点，在客观性和注重疫情地方性方面，能够对当事人的期限利益和逾期，予以相应的保护。

3. 针对未复工项目的工期顺延结束时间，应当以承包方获得复工许可之日作为依据。因为在目前中央和各地积极推动各类企业复工复产的大背景下，应当对于符合复工条件的承包方，鼓励其通过获得复工许可的方式，减少因新冠疫情造成的工期损失。

而且，未复工项目，在承包方获得复工许可后，自动转化为已复工项目，此时的工期顺延，应当交给当事人协商解决。

三、停工期间损失问题

疫情影响项目工期期间，除了会产生发包人的工期利益损失之外，还会造成承包人在项目现场的停工损失问题。

针对该损失分担问题，主要存在如下做法：

1. 江苏省认为：受新冠肺炎疫情防控影响，工程延期复工或停工期间，承包人在施工场地的施工机械设备损坏及机械停滞台班、周转材料和临时设施摊销费用增加等停工损失由承包人承担；留在施工场地的必要管理人员和保卫人员的费用由发包人承担。

2. 山东省认为：在建工程因防控疫情停工产生的各项费用，按照法律法规、合同条款及《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第9.10条不可抗力的有关规定，发承包双方应合理分担有关费用。

3. 贵州省认为：因应对新型冠状病毒引发肺炎疫情直接导致施工企业停工停产引起工期延误的，根据《合同法》及《建设工程施工合同(示范文本)》(2017)通用条款第 17.3.2 条，因不可抗力影响承包人履行合同约定的义务，已经引起或将引起工期延误的，应当顺延工期，由此造成的损失、费用增加，合同有约定的严格按照合同执行，合同没有约定的，按《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500-2013)中第 9.10 条不可抗力规定的原则，由发承包双方协商解决分别承担，并免除因不可抗力导致的工期延误的违约责任。

4. 广西省认为：（1）因疫情防控，工程延期复工期间已运至施工场地用于施工的材料和待安装的设备的损失（损坏），应由发包人承担。（2）因疫情防控，工程延期复工期间承包人在施工现场的施工机械设备损坏及停工损失由承包人承担。（3）因疫情防控，工程延期复工期间按发包人要求留在施工场地的必要管理人员和保卫人员的费用由发包人承担，承包人应保留相应的费用支出凭证，经发包人确认后作为工程价款结算依据。

5. 宁波市认为：项目停工损失费。疫情防控期间未复工的项目，承包人的停工损失应根据合同约定合理分担；如合同没有明确约定的，发承包双方可根据现行计价依据关于不可抗力的有关规定协商确定，并签订补充协议。停工期间，承包人留在施工场地的必要人员费用由发包人承担，必要的施工机械停滞台班费用、周转材料使用费由发承包双方协商合理分担。

通过前述做法，可知：

1. 疫情影响期间，项目的停工损失，主要包括：

（1）承包人在施工场地的施工机械设备损坏及机械停滞台班、周转材料和临时设施摊销费用增加等停工损失；

（2）承包人留在施工场地的必要管理人员和保卫人员的费用。

2. 停工损失的分担，首先应当以双方合同约定为准，且允许事后协商。如贵州省、宁波市。

3. 停工损失的分担，有的直接给出分担规则，最终由谁承担，如江苏省、广西省、宁波市；有的仅仅给出处理的原则和依据，如山东省、贵州省。

4. 针对承包人现场设备、材料等费用，做法存在差异，如江苏省、广西省、宁波市。

5. 针对留在现场的管理人员和保安人员费用，均肯定由发包人承担。

针对前述做法，笔者认为：

1. 停工损失，属于承包人自身损失，由其按照之前的合同约定，或者通过事后协商方式处理，符合当事人意思自治原则，应当予以肯定。

2. 针对承包人现场工程设备、材料等费用，依据【《建设工程施工合同(示范文本)》(2017)通用条款第 17.3.2 条、《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500-2013)中第 9.10 条】，明确已经运至施工现场的材料和工程设备的损坏，应当由发包人承担。该观点与广西省观点一致。该观点符合“在建工程归发包人所有”的基本规则，应该予以赞同。

但需要注意的是，假如是承包人施工机械设备的损害及机械停滞台班、周转材料和临时设施摊销费用等停工损失，仍属于承包人控制范围内，应当由承包人自行承担。

3. 针对现场管理人员和保安人员费用，则应当由发包人承担。因在施工项目中，因项目本身属于发包人所有，本应当由发包人自行委托管理人员和保安人员，承担相关费用。承包人指派管理人员和保安人员，往往是接受发包人委托，故应当由其承担费用。

四、疫情防控费用问题

鉴于目前疫情防控形势依然很严重，针对目前复工的工程项目，需要按照国家及地方主管机关的要求，采购相应的防疫物资、采取防护措施等产生一定的防控费用。

该部分费用，如何分担。各地的指导意见如下：

1. 江苏省认为：工程复工前疫情防控准备及复工后施工现场疫情防控的费用支出，包括按规定支付的隔离观察期间的工人工资，由承包人向发包人提供疫情防控方案，经发包人签证认价后，作为总价措施项目费由发包人承担。

2. 湖南省认为：疫情防护费：疫情防控未解除期间，复工需增加的口罩、酒精、消毒水、手套、体温检测器、电动喷雾器等疫情防护物质费用和防护人员费用，由承发包双方按实签证，进入结算，疫情防护费应及时足额支付。

3. 四川省认为：疫情防控费：对疫情防控期间复工的项目，疫情防控措施超出现行文明施工、建筑施工现场环境和卫生标准增加的费用，主要包括疫情防控增加的人员工资、防控物资、交通费、临时设施等费用。承包人应会同发包人编制疫情防控措施方案据实计算，由发包人及时支付疫情防控措施增加的费用。

4. 甘肃省认为：复工的项目，防控用口罩、酒精、消毒水、手套、防护服、体温检测器、电动喷雾器等采购费应计入工程造价，在措施费中单独列项，发包单位要求提前复工的项目，由发承包双方按实签证，及时足额支付，其他情况由发承包双方协商解决；延误工期需赶工的项目，赶工补偿按“清单规范”有关规定执行。

5. 山东省认为：疫情防控期间增加疫情防控费。疫情防控费是指疫情防控期间，施工需增加的口罩、酒精、消毒水、手套、体温检测器、电动喷雾器等疫情防护物资费用，防护人工费用，因防护造成的施工降效及落实各项防护措施所产生的其他费用，根据工地施工人员和管理人员人数，按照每人每天40元的标准计取，列入疫情防控专项经费中，该费用只参与计取建筑业增值税。施工单位要把一线施工工人的生命安全和人身健康放在第一位，充分利用疫情防控费，专款专用。

6. 山西省认为：疫情防控专项经费是指疫情防控期间，施工需增加的口罩、酒精、消毒水、手套、体温检测器、电动喷雾器等疫情防护物资费用，防护人工费用，因防护造成的施工降效及落实各项防护措施所产生的其他费用。疫情防控专项经费根据工地施工人员和管理人员人数，依照我省关于疫情防控分区和分级有关规定，按以下标准计取：低风险区每人每天30元，中风险区每人每天35元，较高风险区每人每天40元，高风险每人每天50元。该费用只计取税金。因发包方提出复工要求的，承包方人员复工返岗时，所发生的交通费、差旅费，及抵达工地后按规定采取隔离措施而发生的费用，应以实结算。

7. 广西省认为：工程复工前的疫情防控准备及复工后施工现场疫情防控所发生的费用（包括按规定支付的隔离观察期间的工人工资）由发包人承担，具体由发承包双方根据实际发生的费用签证确认，列入总价措施项目费内。

8. 宁波市认为：疫情防控专项经费。疫情防控期间复工的项目，要切实落实疫情防控措施，因复工增加的防疫管理（宣传教育、体温检测、现场消毒、疫情排查和统计上报等）、防疫物资（口罩、护目镜、手套、体温检测器、消毒设备及材料等）和防护人员补贴等费用，可在工程造价中单列疫情防控专项经费，按照现场作业及施工管理人员每人每天40元的标准计算。承包方应做好施工现场记录，收集保存现场人员名单、按实签证，作为计量依据。对于复工人员按项目所在地规定需要承包方安排集中健康观察的，在观察期间发生的住宿费、餐费、防疫物资等费用由发承包双方另行协商解决。

从前述意见，可以看出：

1. 防控费用发生在复工准备和复工后现场施工两个环节。

2. 防控费用主要包括：物资费用、人员费用。人员费用包含人员增加工资、单独聘请防护人员、人员返岗增加的交通费、差旅费、临时设施费用等。

3. 防控费用的计价方式，主要有三种：第一种是，作为工程签证，计入工程款，如湖南省、甘肃省；第二种是，作为项目措施费，作为总价措施费的一部分，如江苏省、四川省、广西省；第三种是，作为专项费用，如山东省、山西省、宁波市。但不论采取何种方式，最终费用都计入项目施工成本。

其中，在采取专项费用的省市，同时确定了每人每天费用标准，费用取值在30-50元不等，如山东省、山西省、宁波市。

4. 除了前述规律之外，宁波市还明确，对于复工人员按项目所在地规定需要承包方安排集中健康观察的，在观察期间发生的住宿费、餐费、防疫物资等费用由发承包双方另行协商解决。

针对前述意见，笔者认为：

1. 疫情防控期间，承包人进行项目复工，疫情防控的措施已经超出原合同约定的文明施工、建筑施工现场环境和卫生标准，其产生的费用应作为施工措施费用，计入项目总措施费中，作为项目建设成本的一种支出。故应肯定由项目的最终受益主体，发包人来承担。

2. 承包人作为疫情防控措施的主要实施主体，在采购物资、聘用防护人员、增加防控费用过程中，应当事先制定科学的防控方案，相关费用应合理。

3. 针对在特殊情况下，因为当地主管部门规定，要求对于复工人员集中进行管理、观察，并由此产生的住宿费、餐费、防控物资等费用，应当由双方合理分担，如采取一人一半的方式分担。因为该部分费用，属于项目复工本身之外，非因项目本身产生的费用。

4. 针对防控费用包含的内容和范围，不应当作过多的限制，应当以目的性和必须要作审查即可。

五、人工、材料设备、机械价格调整问题

疫情对于施工项目的影响，具有一定的持续性，这主要是因为疫情影响了施工项目的各个因素，如人工、材料设备、机械价格、运输费用等。

针对这些因素的影响，各地均出台相关依据，允许在承包人享有有条件的调整权，具体如下：

1. 浙江省认为：因疫情防控导致人工、材料价格重大变化，相应调整方式在合同中没有约定的，建设单位和施工企业、工程总承包企业可根据实际情况适用情势变更，依据《浙江省建设工程计价依据（2018版）》中“5%以内的人工和单项材料价格风险由承包方承担，超出部分由发包方承担”的原则合理分担风险。

2. 江苏省认为：对受新冠肺炎疫情影响，可能发生的人工、材料设备、机械价格的波动，发承包双方应按照合同约定的价款调整的相关条款执行。合同没有约定或约定不明的，由发承包双方根据工程实际情况签订补充协议，合理确定价格调整办法。

3. 湖南省认为：人工工资，因疫情影响，建筑工人短缺，工资变化幅度较大，承发包双方应本着实事求是的原则，及时做好建筑工人实名登记和市场工资的调查，疫情防控期间完成的工程量，其人工费可由承发包双方签证确认并按实调整；材料价格，因疫情影响，导致材料价格异常波动，承发包双方应根据实际情况及时签证并按实调整。

4. 四川省认为：人工机械费，对疫情防控期间复工的项目，如产生人工单价变化幅度较大以及原材料供应、人工与机械调配等原因造成降效时，发承包双方应本着实事求是的原则，对人工单价上涨部分及降效费用，可由发承包双方签订补充协议据实调整；材料价格，对疫情防控期间复工的项目，因疫情影响，导致材料价格异常波动，发承包双方可根据实际情况，签订补充协议据实调整。住房城乡建设行政主管部门工程造价管理机构要加强材料价格监控，及时、准确收集和发布工程造价信息，适时缩短发布周期。

5. 甘肃省认为：疫情防控期间，人工单价和材料价格受疫情影响变化幅度较大，合同中有约定调整方法的，按照合同约定执行，合同中未约定调整方法的，发承包双方应根据实际情况，及时签证按实调整，或签订补充协议重新约定；因停工造成的损失，发承包双方应按照法律法规、合同条款及“清单规范”有关规定，友好协商合理分担损失。

6. 山东省认为：疫情防控期间人工、材料价格发生变化，按照《山东省住房和城乡建设厅关于加强工程建设人工材料价格风险控制的意见》（鲁建标字〔2019〕21号）有关规定调整工程造价。合同约定不调整的，疫情防控期间内适用情势变更原则，按照上述文件合理分担风险。

7. 贵州省认为：在疫情防控期间以及疫情防控解除后一段时间内，如遇建筑材料需求增加，引起设备、材料价格大幅上涨，发承包双方应根据工程实际情况及市场因素，按《省住房城乡建设厅关于加强建设工程材料价格风险控制的指导意见》(黔建建字〔2019〕150 号)有关规定执行。

8. 河南省认为：人工、建筑材料、工程设备、施工机械使用费等价格变化增加的建筑成本，按照法律法规和有关计价依据据实进行调整。

9. 山西省认为：因此发生的疫情防护措施费以及人工单价、材料价格和机械台班价格变化等导致工程价款的变化，发承包双方应另行签订补充协议。

10. 广西省认为：疫情防控期间及后续复工阶段，对于在建工程可能发生的人工、材料、设备价格的上涨，发承包双方应按照施工合同约定的价款调整的相关条款执行。如施工合同未约定或约定不明或在合同中明确约定不允许调整的，发承包双方可参照合同情势变更，按照“5%以内的人工和单项材料设备价格风险由承包方承担，超出部分由发包方承担”的原则签订补充协议，合理分担风险。

11. 无锡市认为：在新型冠状病毒感染的肺炎疫情解除后，随着大量工地的集中开工，如因用工紧缺、主要建筑材料需求集中猛增，引起人工单价、设备、材料价格的大幅上涨，按以下原则处理：（1）人工单价作为政策性调整的内容，风险应由发包人承担，应予以调整。合同约定不能调整的，发承包双方应依据工程的实际情况，按情势变更原则，通过签订补充协议重新约定。（2）设备材料价格的风险，合同中有约定材料设备调整方法的，按照合同约定执行。如原合同中未约定材料设备价格调整办法或原材料设备价格调整办法明显显失公平的工程，发承包双方应根据工程实际情况及市场因素，按情势变更原则，签订补充协议，合理确定材料设备价格调整办法。

12. 宁波市认为：要素价格上涨费用。因疫情防控导致人工、材料价格重大变化的，发承包双方应按合同约定的风险范围和幅度合理分摊；相应调整方式在合同中没有约定、合同约定不能调整或虽有约定但风险幅度过大的，发承包双方可根据实际情况适用情势变更，依据《浙江省建设工程计价规则（2018版）》中“5%以内的人工和单项材料价格风险由承包方承担，超出部分由发包方承担”的原则合理分担风险，并签订补充协议。

从前述意见，可以看出：

1. 各地意见均肯定，因疫情防控导致人工、材料设备、机械价格等发生重大变化的，承包人可以进行价格调整。

2. 针对何为重大变化，存在不同做法：有的省市，直接确定了变化比例，如浙江省、广西省，明确：5%以内的人工和单项材料价格风险由承包方承担，超出部分由发包方承担。

有的省市，要求双方按照实际情况，进行调整。如江苏省、湖南省、四川省、甘肃省、河南省、山西省、无锡市。

有的省市，按照当地住建厅建设工程材料价格风险控制的指导意见，进行调整。如山东省、贵州省。通过查阅该指导意见内容，主要是：在双方没有约定调整方式情况下，人工费调整，按照当地建设主管部门发布的定额人工市场指导单价、调整幅度；主要材料调整，波动幅度超出+5%的，按照超出部分调整价差。

3. 针对调整的法律依据，有的省市认为，系按照情势变更原则进行调整，如浙江省、山东省、广西省、宁波市。

针对前述意见，笔者认为：

1. 疫情防控期间，因为人工、材料设备、机械价格等的巨大波动，已经超出了当事人能够控制的范围，无论是依据法律，还是依据行业惯例来讲，均应当允许调整。各地意见的做法，值得肯定。

2. 疫情防控期间，如何明确调整幅度，各地做法不一。笔者认为，应当采用较为明确或者直接确定调整幅度的方法，理由如下：

（1）与前述损失、费用相比，人工、材料设备、机械价格等的波动，对于当事人的利益可能很大，当事人很难在利益面前，平等友好的协商，反而可能加剧沟通成本，或者产生纠纷。故采取将调整幅度交由当事人协商，此种方法不可采取。

（2）无论是采取直接确定，如5%；还是确定定额指导价、调整幅度，均能够给当事人以较为明确的指导，减少协商成本。在两种做法中，笔者优先推荐定额指导价，因为该规则，能够通过信息控制和公布的方式，更为贴近市场，贴近当地实际情况。

疫情防控期间复工过程中，产生的价格调整，具体的法律依据是情势变更，还是不可抗力。笔者认为，此时，属于疫情这一客观事实，在法律上的不同反映，属于一种法律事实的竞合，应当允许当事人进行选择援引何种法律事实作为调价依据。

六、赶工费用

复工之后，发包人可能会要求承包人赶工。此种情况下，赶工费用，理应由发包人承担。对此，各地均持肯定意见，如江苏省、湖南省、甘肃省、山东省、广西省、宁波市。

同时，因目前尚处于疫情防控期间，为避免盲目赶工造成疫情失控，有的地方要求，赶工需要制定专项施工方案，并明确相关人员、经费、机械和安全等保障措施，并经专家论证后方可实施。如江苏省、四川省。对此，笔者赞同此种做法。

七、结 论

通过本文前面论述和分析，疫情对于工程项目的影响，涉及工期、停工损失、费用增加、工程要素调整等各个方面。如何应对这些影响，各地建设管理部门，都在通过颁布新的意见或者通知，帮助工程项目当事人，确立应对规则，减少沟通成本，减少纠纷。

同时，虽然这些意见或者通知是行业内的指导规则，但在当事人无法协商一致，发生纠纷诉讼的情况下，对于预见、论证自身的诉求，均具有十分重要的意义。而且，法院的裁判，往往会借鉴行业规则。

现将本文中，笔者相关倾向性意见，汇总如下，方便查阅：

1. 针对工期顺延，宜以各地启动突发公共卫生事件一级响应的时间作为开始时间，以施工企业取得复工许可时间作为结束时间。

2. 针对停工损失，承包人已经运送至现场的工程设备、材料等损失，应当由发包人承担。承包人施工设备的损坏及机械停滞台班、周转材料和临时设施摊销费用等停工损失，应当由承包人承担。

承包人按照发包人要求，指派到项目现场的管理人员和保安人员费用，应当由发包人承担。

3. 针对疫情防控费用，应作为措施费列入项目整体措施费中。

4. 针对人工、材料设备、机械价格调整，对超过一定幅度范围的，应当予以调整。调整幅度，应当优先参考当地建设主管部门发布的定额价及调整幅度。若没有该信息，则建议参照+5%范围，当事人协商予以调整。

5. 针对赶工费用，应当由发包人承担。在疫情防控期间，承包人应当制作专项施工方案，必要时，须经过专家论证。

当然，疫情影响下的工程损失分担、价格调整，应当以当事人自治作为第一原则，若当事人在合同中有约定或者当事人可以协商解决，则具有优先效力。

扫描或长按左侧二维码下载各地市疫情影响下工程损失、费用分担及价格调整指导意见汇总表（截止2020年2月24日）

熊 昭       国浩重庆办公室合伙人

王 辉       国浩重庆办公室律师

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